The World Bank/WBI’s CBNRM Initiative

Case Received: February 6, 1998

Author: Razafindrabe Maminiaina

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Fax: +261 20 22 219-23

Email: mrazafin@syfed.refer.mg

Cette communication à l’Atelier International sur la Gestion Communautaire Locale organisé du 10 au 14 mai 1998 par la Banque Mondiale à Washington (USA) est le fruit du travail conjoint d’une équipe habituée à collaborer sur ce thème de la gestion locale des ressources depuis l’origine (en 1994) du processus en cours.

A Madagascar la politique de transfert contractuel de la gestion des ressources renouvelables aux communautés locales de base est née du triple constat de l’échec sur un siècle de la gestion antérieure marquée par l’interventionisme de l’Etat, par le caractère répressif et centralisateur de la réglementation sur l’ensemble des sols, des espaces et des ressources et de l’incapacité de l’administration à exclure surveiller et punir partout en tout moment. Ce triple échec génére une situation d’accès libre et la dégradation rapide des ressources naturelles.

En septembre 1996 fut promulguée la loi 96-025 sur la gestion locale des ressources renouvelables, puis en 1997 fut instituée dans le cadre de la deuxième phase (1997-2001) du Plan d’Action Environnemental (financé conjointement par divers bailleurs de fonds dont la Banque Mondiale, la Coopération Française et l’USAID) une composante « transversale », GELOSE, Gestion Locale Sécurisée. Cette composante du PE II est chargée de la mise en place des tous les outils institutionnels, réglementaires, fiscaux et économiques nécessaire pour la mise en place sur l’ensemble de Madagascar dans un délai raisonnable de 10 à 20 ans des contrats de transfert de gestion des ressources aux communautés rurales de base (dits « contrats GELOSE »).

Les contrats GELOSE doivent au terme d’une négociation entre l’administration et la (ou les) communauté(s) demanderesse assurer simultanemment (1) le transfert de la gestion des ressources renouvelables concernées sur le terroir et assurer le bénéfice exclusif de cette gestion pour la communauté signataire, (2) la sécurisation foncière « relative » (par opposition à une sécurisation foncière « absolue » censée être assurée par cadastrage) de l’ensemble des terres du terroir concerné. Les contrats GELOSE sont signés à la fois par l’administration, par la communauté rurale signataire et par la commune, collectivité territoriale de base.

La loi 96-025 a lancé de façon officielle une nouvelle politique à l’echelle du pays visant à assurer aussi rapidement que possible une gestion viable à long terme des ressources renouvelables par les communautés rurales de base (environ 13 000) en liaison avec les communes (environ 1300). Un tel objectif ne sera réaliste que si sont d’emblée mis au point des outils institutionnels, réglementaires, fiscaux et économiques adaptés à la diversité des ressources, des situations sociales ou naturelles et à la modicité durable des moyens publics malgaches. Ces outils et les procédures pour les mettre en oeuvre devront donc être à la fois adaptés, faciles d’emploi, simples, duplicables, flexibles et peu couteux.

Dans les années 1994 et 1995, après trois ans de mise en oeuvre du Programme d’Action Environnemental, il est apparu clairement que la création de quelques dizaines d’aires protégées, si elle permettait de sauvegarder sur de petites surfaces des ressources menacées, n’était pas une solution efficace et suffisante pour assurer à long terme une véritable sauvegarde de la biodiversité malgache et qu’il convenait de gérer l’ensemble des ressources à l’echelle du territoire de la Grande Ile pour que la conservation puisse être efficace.

A Madagascar l’élaboration et la mise en oeuvre des politiques environnementales en général et la gestion des ressources renouvelables ont toujours été du ressort exclusif de l’Etat. Depuis la période coloniale, le dispositif institutionnel et règlementaire mis en place excluait les populationns et les communautés locales de la gestion des espaces naturels et des ressources renouvelables, propriétés exclusives de l’Etat. Cependant, la domination de ce mode de gestion étatique des ressources renouvelables n’a pas pour autant hypothéqué l’existence d’un mode de gestion locale, traditionnelle et communautaire. Ce dernier est resté prédominant, même de nos jours. Il en résulte une situation ambivalente qui fait qu’un système légal et dominant coexiste avec un système prédominant, souvent légitimé localement. Une telle situation aboutit le plus souvent à une impase qui se traduit par une situation de libre accès aux ressources. C’est ce libre accès qui explique la course à la terre et aux ressources et leur dégradation rapide à Madagascar. D’autant plus que, faute de moyens, l’Etat n’est plus capable d’assumer de manière effective son rôle de gestionnaire exclusif et répressif des ressources renouvelebles.

A partir des années 90, et sous l’impulsion de différents bailleurs de fonds, des chercheurs nationaux et internationaux se sont engagés dans des refléxions autours des alternatives possibles à mettre en oeuvre pour une politique efficace dans le domaine de la gestion des ressources renouvelables. En Octobre 1994 fut organisé un atelier à Mantasoa, faisant suite à des études menées autour de certaines Aires Protégées sur les formes de gouvernances locales et sur la capacités locales. Il a alors été recommandé de tenir compte de ces capacités et de ces formes de gouvernance locale dans la mise en oeuvre de politique de gestion des ressources renouvelables. En novembre 1994, un colloque international fut réuni à Mahajanga avec la participation de représentants de l’Etat, des bailleurs de fonds, mais aussi de paysans issus des communautés vivant dans la périphéries des Aires Prptégées. Il a conclu qu’il était indispensable de faire participer sur une base contractuelle les populations locales à la gestion des ressources renouvelables dans les zones environnantes des Aires Protégées. Dans le même temps une équipe de consultants malgaches travaillaient à élaborer une proposition de politique de gestion des feux de végétation. Ils conclurent que le problème prioritaire était de mettre en place une gestion locale contractuelle des ressources renouvelables. Cela a abouti à l’organisation d’un atelier national sur la gestion locale et communautaire des ressources renouvelables à Antsirabe au mois de Mai 1995, et avec la participation de représentants de communautés locales. Cet atelier fut à l’origine de la loi 96 025 consacrant la mise en place de la gestion locale sécurisée à travers un proce s aux communautés locales et de sécurisation foncière.

Les études à caractère participatif menées sur le terrain ont montré que les populations ont une apréciation positive d’une éventuelle mise en oeuvre de la GELOSE. Elles se sont beaucoup exprimé, et de manière négative concernant la politique centralisatrice, exclusive et répréssive de l’Etat. La population exprime souvent son désir de gérer sous sa propre responsabilité les ressources de son terroir ou de sa région.

Il convient aussi de souligner que la mise en place de cette nouvelle politique de gestion des ressources s’intègre dans un contexte de désengagement de l’Etat et de mise en oeuvre d’une décentralisation effective.

La mise en oeuvre de cette politique implique cependant la mise en place de structures opérationnelles et d’outils. La gestion contractuelle nécessite la mise en oeuvre d’une démarche patrimoniale (basée sur la définition préalable d’objectifs communs de très long terme) en vue de dépasser la situation d’impasse évoquée plus haut. Cette démarche patrimoniale est conçue comme un facteur de redynamisation des communautés locales: Elle nécessite l’intervention d’un « médiateur environnemental » chargé de faire émerger de la négociation entre l’administration et les communautés locales les objectifs communs de très long termes d’où seront déduits des contrats de transfert et des règles de gestion.

A l’heure actuelle, le processus de mise en place de l’outil institutionnel est en cours et parallélement des actions de mise au point méthodologique et de démonstrations sont engagées ou en cours d’engagement dans diverses conditions institutionnelles:

L’ensemble des principaux textes d’application de la loi 96-025 sont en cours d’élaboration sous la supervision d’un comité interministériel. Cette élaboration est conduite en cohérence avec celle de la préparation des textes d’application de la nouvelle loi forestière. Les projets de textes devraient être achevés en mars 1998 et immédiatement transmis aux instances politiques.

La méthodologie d’identification, de formation et de mise en place opérationnelle des médiateurs environnementaux est en voie d’achèvement et l’équipe des formateurs des médiateurs sera opérationnelle avant la fin février 1998. De même la brochure d’information des acteurs locaux et des populations rurales sur le processus et les contrats GELOSE sera achevée en février 1998 et sa diffusion dans certaines zones prioritaires débutera dès mars 1998.

La dernière section de la loi 96-025 prévoit la mise en place d’outils de gestion, économiques, institutionnels et fiscaux pour assurer une meilleure valorisation primaire et in situ de la biodiversité et partant pour favoriser la gestion viable à long terme des ressources renouvelables. Quatre études socioéconomiques de filières (Raphia -3ème produit d’exportation- et trois produits de cueillette) ont été réalisées fin 1997. Un atelier méthodologique est programmé pour fin mars 1998 pour montrer comment élaborer et évaluer de tels dispositifs d’outils de gestion à partir de ces cas concrêts.

Les actions de formation des acteurs locaux (maires des communes rurales, représentants des communautés rurales, agents des régions des diverses administrations déconcentrées, etc...) vont être définies et lancées dans certaines zones prioritaires au premier trimestre 1998.

Ces premiers contrats sont en cours de préparation pour réalisation à partir du premier trimestre 1998 sur des terrains ou des projets de développement ont engagé depuis plusieurs années des actions forestieres.

Il y a a Madagascar 1300 communes et 13000 communautés rurales environ. Il n’est donc pas envisageable d’éparpiller la mise en place des contrats GELOSE sur l’ensemble du territoire national. Au contraire des zones prioritaires où focaliser les actions ont été choisies.

La mise en place des contrats GELOSE est prévue selon un processus combinant les actions des deux composantes transversalles du Programme Environnemental II (1997-2001), AGERAS et GELOSE, (Actions de Gestion de l’Environnement Régionalisées et selon l’Approche Spatiale & Gestion Locale Securisée). Il s’agit dans un premier temps de faire émerger à un niveau régional (à « géométrie variable » défini cas par cas) une instance (à concevoir de façon spécifique et adaptée) de planification régionale concertée du développement (et non pas de l’environnement) qui soit réellement une construction autonome et viable issue de la conjonction d’initiatives locales. C’est cette instance qui définira les priorités régionales pour la mise en place des contrats GELOSE. C’est pourquoi il semble préférable de parler de gestion subsidiaire (impliquant différents niveaux spatiaux) plutôt que de se limiter à parler de gestion communautaire.

D’ores et déjà une action de ce type est lancée sur le terrain depuis fin 1997 dans le bassin versant et la cuvette agricole d’Andapa au Nord-Est de Madagascar, sur un financement du FED, hors du PE II, ce qui montre déjà une première appropriation de l’outil GELOSE, hors du secteur environnemental dans le développement rural.

Les résultats obtenus sont encore très partiels et ne permettent pas de juger de l’efficacité d’ensemble de la réforme engagée. Toutefois quelques leçons majeures peuvent d’ores et déjà être tirées:

La gestion locale des ressources renouvelables répond manifestement à une attente réelle des populations rurales qui réagissent toujours positivement aux propositions qui leur sont faites. De même le processus de décentralisation politique en cours à Madagascar répond à une attente. Mais il apparait d’ores et déjà clairement qu’il ne saurait y avoir de décentralisation positive et réelle, ni de transfert viable de gestion des ressources renouvelables sans un Etat fort dont les fonctions soient clairement redéfinies. Le désengagement de l’Etat ne doit pas aboutir à un Etat exsangue incapable de faire fonctionner le processus de décentralisation et de transfert de gestion des ressources. C’est là sans doute un des risques majeurs à éviter.

La loi 96-025 marque le passage d’une approche « participative » du développement à une méthode « contractuelle », où les différents acteurs sociaux concernés par la gestion des ressources renouvelables et de l’environnement deviennent malgré leur diversité et leur pluralité des partenaires ayant des obligations réciproques: Etat (administrations), communautés rurales, collectivités territoriales (communes, régions), ONG, organismes confessionnels, projets de développement ou de conservation, opérateurs privés, etc... Les choix d’actions résultents de cette négociation et ne sont pas (plus) préétablis. Parler de pluralité et d’approche contractuelle représente une mutation fondamentale qui ne se traduira que progressivement dans les comportements et les mentalités.

La mise en place d’une gestion contractuelle pluraliste et subsidiaire des ressources constitue en soi un enjeu considérable qui va déterminer l’état futur à long terme de l’environnement à Madagascar. Mais cet enjeu est lié à d’autres qui ne sont pas moins déterminants pour le développement et la conservation de la biodiversité:

Le Programme Environnemental I de Madagascar avait un double objectif principal de construction institutionnelle et de conservation par la création d’un réseau d’aires protégées. Madagascar s’oriente davantage vers la décentralisation et la gestion durable des ressources naturelles. Ces inflexions sont l'effet combiné :

1. d’une revendication des acteurs locaux face à la faillite de l'Etat central et à certains aspects exagérément conservationnistes du Programme Environnemental I (PE I),
2. des contraintes de rationalisation de l’aide extérieure: le PAE, compte tenu de son coût, doit devenir avant tout un investissement de développement,
3. des réflexions stratégiques sur la gestion communautaire locale des ressources renouvelables en alternative au dilemme protection autoritaire/accès libre,
4. de l’évolution des approches environnementales au niveau international, d’une vision essentiellement naturaliste à une prise en compte de l’économie et des sociétés, d’une vision étatique et centralisatrice vers la reconnaissance du rôle des populations et la réhabilitation du niveau local, enfin, d’une approche purement conservationniste à une vision plus dynamique et aménagiste privilégiant la nécessité de gérer et de négocier en impliquant tous les acteurs concernés.

L’intégration de la gestion de l’environnement dans les processus de développement sera donc au coeur des enjeux du Programme Environnemental II et la GELOSE constituera un des outils principaux à cet effet.

Il ne suffit pas de transférer par contrat la gestion des ressources renouvelables aux populations rurales si les logiques économiques incitent à l’extensification et à l’utilisation dispendieuse des espaces et des ressources, surtout si ces espaces et ces ressources sont sans valeur du fait d’un dispositif réglementaire et fiscal obsolète et inefficient. L’objectif de valoriser les ressources (particulièrement « in situ ») pour créer les conditions d’un interêt des populations rurales à une gestion viable à long terme de ces ressources et de la biodiversité malgache sera donc un enjeu majeur de la mise en place de la GELOSE.