The World Bank/WBI’s CBNRM Initiative
Case Received: February 8, 1998
Authors: Jorge A Mercado and Paul Dulin
Email: dgrnr@es.com.sv
MINISTERIO DE AGRICULTURA Y GANADERÍA DIRECCIÓN GENERAL DE RECURSOS NATURALES RENOVABLES
PROGRAMA AMBIENTAL DE EL SALVADOR
ESTRATEGIA DE SOSTENIBILIDAD COMUNITARIA PARA LA PROTECCIÓN DE LA CUENCA ALTA DEL RÍO LEMPA DURANTE 1997 - 2001 EL SALVADOR C.A.
Las subcuencas afluentes al Río Lempa y embalse de la represa del Cerrón Grande están sumamente degradadas por la eliminación, casi en su totalidad, de la cobertura boscosa y el consumo de leña como fuente energética principal, la pérdida de productividad del suelo por el manejo inadecuado del mismo, el tamaño limitado de las parcelas que, en sí, limitan la posibilidad de rotación de cultivos, y acceso limitado a tecnología debido a la falta de recursos económicos y carencia de programas de asistencia técnica y crédito. Esta situación ha resultado en la aceleración de la erosión de los suelos y el deterioro paulatino de los recursos hídricos.
El área escogida para el proyecto corresponde a la cuenca alta del río Lempa, la cual posee el mayor potencial hídrico del país, y constituye la cuarta parte de la superficie del mismo y donde se asienta cerca de 40% de la población salvadoreña. Las principales subcuencas comprendidas en el área del Programa son: Suquiapa, Sucio, Acelhuate, Guajoyo, Güija, Tahuilapa, Metayate, Mojaflores, Nanuapa, Quezalapa y Grande de Chalatenango. La población meta esta constituida en su totalidad de pequeños productores de ingresos por debajo la línea de pobreza, trabajando en parcelas con pendientes mayores 15%, y con un tamaño promedio bajo cultivo de 1,5 ha., de los cuáles el 23% son arrendatarios (es decir, los productores sin tierras propias). Se ha priorizado un total de 13 zonas de trabajo con una área de intervención de aproximadamente 34.000 ha en donde se asientan unas 19.500 familias de pequeños productores, siendo estas: San Rafael de Cedros, Tejutepeque, Nejapa, Cinquera, Tenancinango, San José Guayabal, Guazapa, Segura, Sacacoyo, San Juan Opico, Resbaladero, Texistepeque y Nueva Concepción Se agrupan las 13 zonas en seis (6) regiones de intervención, cada una a ser atendida por una Unidad Operativa del Proyecto (UOP), unidades encargadas de supervisar y gestionar, a nivel de campo, todas las actividades relacionadas a los cuatro subcomponentes del programa.
Las acciones a desarrollarse, tienen como objetivo específico: contribuir a la disminución del azolvamiento de la presa del Cerron grande, a través de la conservación del recurso suelo mediante el control de los procesos de erosión laminar, preservando y/o mejorando su productividad y cubierta vegetal, mediante actividades agroforestales y obras biomecánicas. Las actividades se orientarán principalmente a áreas productivas de granos básicos (maíz, maicillo, frijol) y beneficiarán mayormente a las familias campesinas de bajos ingresos, propietarios de pequeñas fincas en ladera, que aún ofrecen algún potencial productivo. Un elemento estratégico a desarrollar es la valorización del rol de la mujer campesina en el proceso productivo conservacionista y promover la participación activa de la población para iniciar el proceso de sostenibilidad de la producción y productividad que tienda mejorar el nivel de vida de las familias rurales.
Las actividades a desarrollase en el proyecto son las siguientes: (i) promoción del Programa, organización y fortalecimiento de los grupos de beneficiarios; (ii) realización de un programa de
capacitación; (iii) ejecución de un programa de extensión y asistencia técnica mediante extensionistas y agricultores-demostradores; y (iv) establecimiento y operación de un sistema ágil de incentivos para estimular la adopción de las técnicas conservacionistas siendo promovidas bajo el proyecto Los incentivos se aplicarán bajo metodologias que tiendan a la sostenibilidad
Como trabajo inicial, se ejecutará un diagnóstico sistemático en las zonas de trabajo, para sentar las bases técnico-sociales para la priorización de áreas de trabajo y la selección de beneficiarios. De acuerdo a los resultados de los diagnósticos, se continuara con las actividades de promoción, organización, capacitación y extensión de las tecnologías apropiadas, de acuerdo a planes de trabajo previamente acordado con los agricultores (planificación en finca), todas las acciones deberán verse como un proceso integral y continuo, El proyecto aplicarán un sistema de incentivos como herramienta para inducir la adopción de la tecnología que se está promoviendo. Las comunidades deberán ser organizadas en función del desarrollo de la comunidad. Si la organización ya existiera, deberá únicamente fortalecerse. Si no existiera, se le organizara. En ningún momento la organización formada por el proyecto será diferente de la organización de la comunidad, ni hacer competencia con ella para manejar las actividades.
Durante los primeros cinco meses de trabajo, se ejecutará un diagnóstico participativo en las zonas de trabajo. El diagnóstico servirá para: (i) sentar las bases técnico-sociales para la priorización de áreas de trabajo, incluyendo la problemática y limitantes a la producción; (ii) estratificar y seleccionar los grupos comunitarios y beneficiarios individuales, y caracterizar el nivel y capacidad organizativa de los mismos; (iii) identificar los actores principales con potencial de participar en algunas actividades relacionadas a los objetivos del Programa, incluyendo al gobierno local; (iv) seleccionar las tecnologías apropiadas a promover de acuerdo a condiciones agroecolócicas y socioeconómicas que se presentan en cada zona o comunidad; y (v) establecer una línea base contra la qué se monitorearán y evaluarán los impactos del Programa y el alcance de los objetivos perseguidos.
Promoción y Organización de los Grupos de Beneficiarios
Esta actividad se considera primordial para potenciar la adopción de tecnologías conservacionista de manera ágil y sustentable en las zonas de trabajo. Los objetivos de la Promoción y Organización son:(i) sensibilizar a la población sobre la problemática del uso inapropiado de los recursos naturales y fortalecer los mecanismos de toma de decisiones de interés colectivo, incluyendo la mujer, en resolverla; (ii) establecer mecanismos de transferencia de tecnología conservacionista de modalidad grupal, así reduciendo los costos de capacitación y extensión en comparación a modalidades de asistencia individual; (iii) crear o mejorar la capacidad de gestión propia y autosuficiencia de las comunidades para que estas tomen a cargo de su propio desarrollo con un mínimo de apoyo externo; (iv) descentralizar la autoridad de administración de recursos, así incrementando la eficiencia del Programa, reduciendo los costos burocráticos de las instituciones centralizadas; y (v) establecer mecanismos socio-organizativos legales sostenibles a un plazo mas allá de la vida del Programa. Se deberá fomentar a nivel municipal la organización del Comité de Desarrollo Ambiental, el cual debe estar integrado por la municipalidad, por los líderes comunales, la PNC, los maestros, las ONGs y otras autoridades locales. El proyecto deberá jugar un papel protagonico y activo para motivar a las organizaciónes a participar en actividades ambientales.
El proyecto deberán desarrollar las actividades a través de las organizaciones comunitarias ya formadas, salvo que no existan, llevándose a cabo acciones para la legalización de las organizaciones, de tal manera de que en el futuro sean capaces de solicitar y manejar fondos, contando con su base legal, a un ritmo de acuerdo a la capacidad de cada una. En donde existen organizaciones de segundo nivel, instituciones del Gobierno y/u ONGs ya trabajando en actividades de desarrollo comunitario y/o agroforestal deberán buscar una coordinación estrecha y hasta co-gestionar las actividades de asistencia previstas bajo el Programa.
Las acciones de capacitación se harán a tres niveles: (i) capacitación interna, de los funcionarios de las Consultoras y los funcionarios e la UEC; (ii) capacitación de los agricultores-demostradores; y (iii) capacitación de la población meta, las familias de los productores participantes en las actividades del Programa (mujeres y hombres). El proyecto deberá programar talleres de inducción y/o nivelación o cursos específicos que, según necesidad, sean requeridos. La capacitación interna deberá ser desarrollada en eventos puntuales y de corta duración para no interferir al trabajo y el cumplimiento de las metas propuestas.
Se prevé el uso de agricultores-demostradores (también conocidos como líderes técnicos o agricultores enlace) como mecanismo eficaz para la transferencia de tecnología y extensión a nivel comunitario. El proyecto deberá desarrollar un programa de capacitación para los agricultores-demostradores más intensivo basado en varios módulos, diferenciando y especializando el enfoque de la capacitación de acuerdo a las necesidades técnicas requeridas en las distintas zonas/comunidades de trabajo. Los agricultores-demostradores se capacitarán en toda la temática relacionada a destrezas de promoción, extensión y prácticas de conservación de suelos y agroforestería
La mayoría de actividades a ser desarrolladas van dirigidas a la transferencia de los conocimientos y destrezas requeridas por la población meta, tanto para facilitar la adopción de prácticas de conservación de suelos y agroforestería, como para que los grupos comunitarios eventualmente gestionen, de manera propia, las actividades previstas en el proyecto. El proyecto tendrá que desarrollar la temática de la capacitación en cada zona/comunidad de acuerdo a las prioridades de intervención y el nivel organizativo y tecnológico de los beneficiarios. Será importante definir la metodología más adecuada para la capacitación de los productores, partiendo de los conocimientos propios de ellos, empleando un lenguaje a su alcance. En todo caso, la capacitación dirigida a los tres niveles será práctica en su enfoque, orientándose a tecnologías y mecanismos de gerenciamiento sencillos y adaptados a la realidad rural de El Salvador.
Extensión y Asistencia Técnica mediante Extensionistas y Agricultores-Demostradores
El modelo de extensión y asistencia técnica propuesto bajo el Componente de Conservación de Suelos y Agroforestería contempla el uso de extensionistas, empleados de las Consultoras (o de otros organismos de desarrollo gubernamental o no gubernamental ya trabajando en las zonas, y el uso de agricultores-demostradores, productores innovadores o líderes técnicos residentes en las zonas de trabajo, con quiénes las Consultoras establezcan una relación formal de trabajo. En ningún caso se contrataran agricultores demostradores para llevarlos a otras comunidades o zonas a realizar sus actividades, ya que se pretende formar y fortalecer la mayor cantidad de agricultores y que estos permanezcan en sus comunidades como agentes permanentes de cambio tecnológico.
El Subcomponente de Extensión y Asistencia Técnica integra la totalidad de las acciones contempladas bajo los demás subcomponentes, conjugando las metodologías a establecer de promoción y organización, la herramienta de los incentivos, junto a los programas de capacitación. Al finalizar el programa se espera haber fortalecido la capacidad técnica y organizativa, a tal punto que la población meta beneficiaria sea capaz de dar la sostenibilidad a las acciones emprendidas.
Una vez que se haya efectuado el diagnóstico en las zonas de trabajo, se iniciarán las actividades de extensión en las áreas de trabajo/comunidades prioritarias. El primer paso en la metodología de extensión es él de promoción y organización, actividades llevados a cabo por los extensionistas de las Consultoras con el apoyo de sus especialistas, los potenciales productores-beneficiarios deberán cumplir con una serie de criterios de selección para poder participar en las actividades, incluyendo: (i) vivir en la zona de trabajo y tener su situación de tenencia o acuerdos de arrendatario definidos; (ii) no poseer una finca de más de 3 ha.; (iii) dispuestos a cambiar sus prácticas de utilización de suelo y recursos, recibir capacitación y seguir un plan conservacionista de finca; y (iv) dispuestos a pagar a su organización local, los incentivos recibidos en relación a la adopción de las tecnologías.
Después de haber trabajado por un período en las comunidades, los extensionistas pueden identificar los líderes técnicos e innovadores entre los miembros de los grupos, sean estos mujeres u hombres, agricultores o amas de casa. De acuerdo al interés de estos líderes/innovadores y en cuanto cumplan con los criterios de selección a establecer, se los reclutarán y formarán para servir como demostradores locales de las tecnología ("agricultores-demostradores") siendo promovidas por el Programa. Los agricultores-demostradores participarán en un programa especial de capacitación intencionado a prepararlos para desempeñar sus funciones en sus respectivas comunidades/zonas de trabajo. Luego, el proceso de extensión pasará a una transición en que los extensionistas y agricultores-demostradores trabajan en forma coordinada, pasándose cada vez mayor responsabilidad al segundo, hasta que los agricultores-demostradores manejan las actividades de extensión y asistencia técnica con el mínimo de apoyo del extensionista. Un objetivo intermedio del proyecto es fortalecer la capacidad y autosuficiencia local en los aspectos tecnológicos necesitados. Así, los demostradores jugarían su papel de extensión y asistencia técnica más allá del plazo de ejecución del Programa.
Un aspecto importante para inducir la adopción de prácticas conservacionistas en parcelas pequeñas en ladera, es suministrar a los agricultores algún tipo de incentivo que les permita reducir el riesgo y costo inicial de cambiar a una tecnología nueva, pero sin crear una dependencia a los mismos. A pesar de que las tecnologías propuestas están diseñadas para diversificar e incrementar el ingreso agrícola, se prevé entre uno a dos años críticos de transición en los que el cambio tecnológico podría resultar en mermas o pérdidas para los productores, situación que constituye una restricción y riesgo muy alto para un productor de subsistencia.
El incentivo para los pequeños productores se justifica principalmente por los siguientes aspectos: (i) para cubrir la etapa inicial de inversiones en tecnología conservacionista, el productor necesita un incentivo temporal en términos de acceso a plantas y material propagativo, asistencia técnica, insumos y (ii) desde el punto de vista de que la adopción de tecnología conservacionista generará beneficios fuera la finca en términos de externalidades positivas para pobladores y usuarios de los recursos río abajo, el incentivo se justifica como contribución de la sociedad beneficiaria. Se ha determinado que existe interés de los productores en probar y aplicar tecnologías conservacionistas pero los mismos perciben que su adopción implican un costo inicial más allá de su capacidad económica y conocimiento técnico.
El Fondo de Incentivos, será administrado por el Fondo Ambiental de El Salvador (FONAES). A nivel de cada una de las seis regiones de trabajo, las Consultoras prepararán un Presupuesto Anual Regional de Incentivos (PARI) para cada región bajo su responsabilidad. Se prepararán los PARIs en base a la consolidación de la proyección de necesidades de incentivos a nivel de los grupo comunitarios-beneficiarios dentro de cada una de las seis regiones (la suma de necesidades de sus miembros que califiquen de acuerdo a los criterios de elegibilidad). Se calcularán los incentivos necesitados con base en los Planes Operativos del Beneficiario (POB), estos siendo un entendimiento entre el extensionista y cada miembro de los grupos de beneficiarios en qué tecnologías se implementarían en las respectivas parcelas. Para facilitar la preparación de los PARIs, se presentarán los POBs a nivel de grupo. El tipo de incentivo y su mecanismo de administración deberá seleccionarse de acuerdo a las condiciones agroecológicas y socioeconómicas presentes en cada comunidad o zona de trabajo. Un objetivo intermedio del proyecto es el fortalecimiento de las organizaciones comunitarias para que estas establezcan y administren sus propios fondos de incentivos en forma de fondo rotatorio o crédito, para que los beneficiarios individuales paguen el valor de los incentivos recibidos, poniendo a disposición de los grupos los recursos a ser empleados durante el año agrícola entrante y/o para incentivar a otros miembros.
Los PARIs representan un presupuesto de las necesidades basadas en el trabajo de diagnóstico de las condiciones y potencial de trabajo en cada comunidad o entre los miembros de un grupo comunitario. Al ser aprobado el PARI de una región, los recursos estarán disponibles, en tiempo y cantidad, para incentivar la adopción de la tecnología que esta siendo promocionada. Una vez preparados, se someterán los PARIs a la UEC para su revisión y aprobación. Una vez aprobados, la UEC emite una solicitud de fondos al Banco Central de Reserva que en seguida asignará los fondos a FONAES. Con base en una solicitud por UOP y/o región, FONAES preparará los expedientes y entregará los recursos a las Consultoras para su subsecuente distribución a los grupos de beneficiarios
Las Consultoras deberán instituir un sistema de planificación, seguimiento y evaluación de sus actividades, con la modalidad de abajo para arriba.
El diseño del sistema partirá de los resultados del diagnóstico en donde se hayan establecido las estrategias y prioridades por área geográfica y temática de intervención, incluyendo la selección de las tecnologías a promover por zona/comunidad. Con base en estos resultados, se prepara el Programa Estratégico, que incluirá: (i) la identificación de los objetivos intermedios por zona de trabajo y subcomponente; (ii) las metas generales y productos por subcomponente y actividad principal a lograr por año; (iii) la dotación de recursos humanos, logísticos y presupuestarios por año; y (iv) un cronograma general para la ejecución del Programa.
A partir de la finalización del primer año de actividades y, secuencialmente, antes de finalizar cada año calendario, cada Consultora, con la participación de todo su personal y los funcionarios de la UEC, efectuará un ejercicio de Evaluación Anual de Actividades, tipo taller, para evaluar los logros en comparación a los planes anuales de trabajo, y analizara la experiencia ganada en la aplicación de las distintas metodologías empleadas en la ejecución durante ese año. Con base en los resultados del taller de evaluación, se pasará en seguida, por medio de una segunda fase del taller, al proceso de planificación para el año entrante, incorporándose las lecciones aprendidas y efectuando los ajustes requeridos en las metodologías de promoción, organización, capacitación, extensión, asistencia técnica y en las metas.
Monitoreo y Evaluación del Impacto del Programa
El monitoreo del impacto de las intervenciones servirá para evaluar los avances hacia el cumplimiento de los objetivos del Programa de contrarrestar el deterioro en las subcuencas afluentes al Río Lempa, y de mejorar la productividad de las pequeñas fincas de ladera y el bienestar de la población meta. Se desarrollará un sistema que permitirá la recopilación de datos sobre indicadores preseleccionados para medir las tendencias en relación a la validez de las intervenciones técnicas y la eficacia de las metodologías de extensión, y del impacto que tengan las actividades del Programa sobre las condiciones biofísica y socioeconómicas.
Se monitorearán los parámetros y se analizará la información en comparación a los datos incluidas en la línea base, cuyos parámetros o indicadores deberían ser compatibles, y vice versa.
Los especialistas de las Consultoras, con el apoyo de los extensionistas y agricultores-demostradores, tendrán la responsabilidad de la recopilación de los datos de monitoreo a nivel de campo. Los especialistas ingresarán los datos de campo en un módulo del SPS y analizarán las tendencias estadísticas. Cada año en el taller de evaluación anual de actividades, se presentarán los resultados de los análisis de los datos de monitoreo de impacto, así sirviendo de herramienta de retroalimentación a los ejecutores de las actividades, para que estos tomen conciencia a la necesidad de efectuar ajustes en sus metodologías y/o técnicas de intervención. Al finalizar la ejecución del Programa, se realizará una evaluación comprensiva del impacto de las actividades ejecutadas, con base en la información recopilada durante toda la vida del Proyecto.